يثير الجدل المتجدد حول غياب بعض رؤساء المؤسسات الدستورية والهيئات المستقلة عن اجتماعات اللجان البرلمانية المخصصة لمناقشة ميزانياتها الفرعية سؤالاً يتجاوز مسألة الحضور الشخصي، ليمس طبيعة العلاقة بين استقلال المؤسسات الدستورية وحق البرلمان في مراقبة المال العام والمحاسبة عليه.

فقد اعتبر عدد من البرلمانيين أن غياب بعض الرؤساء، أو الاكتفاء بإرسال تمثيليات إدارية، ينطوي على نوع من "الاستعلاء" على المؤسسة التشريعية والاستخفاف بمكانتها. وذهب هذا الانتقاد إلى المقارنة بين مؤسسات يحرص مسؤولوها على الحضور، مثل مجلس المنافسة والمجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، وأخرى يغيب رؤساؤها، مثل المجلس الوطني لحقوق الإنسان والمجلس الأعلى للسلطة القضائية، والمجلس الأعلى للحسابات، مع إثارة مسألة اختلاف مستويات التمثيل. والحقيقة أن هذا النقاش مشروع من زاوية الاعتبار المؤسساتي والأخلاقي، لكنه يحتاج إلى تأطير دستوري وقانوني دقيق، حتى لا يتحول الدفاع عن مكانة البرلمان إلى مطالبة بإخضاع المؤسسات المستقلة لمساطر لا يجيزها الدستور، كما لا ينبغي أن يتحول الاستقلال إلى مبرر للانغلاق أو ضعف التواصل المؤسساتي.

لقد سبق لي أن تناولت هذا الإشكال سنة 2013، في مقال بعنوان «أفكار من أجل المساهمة في فك الاشتباك بين البرلمان وكل من المجلس الأعلى للحسابات والمجلس الدستوري»، وانطلقت آنذاك من فكرة أساسية مفادها أن الحضور ليس بالضرورة مثولاً، وأن التواصل المؤسساتي لا يعني الخضوع للمساءلة السياسية، وأن استقلال المؤسسات لا ينبغي أن يتحول إلى عزلة عن البرلمان. غير أن المستجدات الدستورية والقانونية التي عرفتها بلادنا منذ ذلك التاريخ، ولاسيما اجتهادات القضاء الدستوري، تفرض اليوم إعادة النظر في بعض جوانب النقاش وتطوير المقاربة.

استقلال المؤسسات لا يعني إعفاءها من الرقابة والإفصاح

يقوم دستور 2011 على مبادئ متكاملة، في مقدمتها فصل السلط وتوازنها وتعاونها، وربط المسؤولية بالمحاسبة، وفق الفصل الأول. كما يكرس استقلال عدد من المؤسسات والهيئات، ولاسيما بمقتضى الفصلين 107 و159. لكن الاستقلال الدستوري لا يعني الانفصال عن النظام المالي للدولة، ولا يمنح المؤسسات حصانة من قواعد الشفافية والتدبير المالي والمراقبة والمحاسبة.

ومن الضروري هنا التمييز بين مجالين: الاستقلال الوظيفي، الذي يحمي المؤسسة من التدخل في اختصاصاتها الدستورية وقراراتها المستقلة. المسؤولية المالية والإدارية، التي تقتضي احترام قواعد تنفيذ الميزانية وتبرير النفقات وإثبات حسن استعمال الاعتمادات العمومية. فالبرلمان، عندما يناقش قانون المالية، لا يناقش بالضرورة الاختيارات الوظيفية للمؤسسات المستقلة، وإنما يمارس اختصاصه في مجال الترخيص بالنفقات ومراقبة المالية العمومية وتقييم السياسات والبرامج. وبالتالي، فإن الاستقلال لا ينبغي أن يتحول إلى حصانة مالية، كما أن الرقابة البرلمانية لا ينبغي أن تتحول إلى وصاية سياسية.

ماذا يقول القضاء الدستوري؟

لم يعد هذا الموضوع مجرد خلاف في التأويل، فقد عرف اجتهاد القضاء الدستوري تطوراً مهماً ينبغي استحضاره. فقرار المجلس الدستوري رقم 829/12 بتاريخ 4 فبراير 2012، المتعلق بالنظام الداخلي لمجلس النواب، ميز بين مناقشة التقارير السنوية للمؤسسات المستقلة وبين حضور رؤسائها أمام اللجان البرلمانية، ولم يعتبر أن المناقشة تستلزم حضورهم الشخصي.

كما أكد القرار رقم 924/13 أهمية خضوع المؤسسات المستقلة للمراقبة القضائية والمالية، بما يؤكد أن الاستقلال لا يعني الإفلات من الرقابة. أما قرار المحكمة الدستورية رقم 93/19 بتاريخ 9 يوليوز 2019، فقد شكل محطة أساسية في ضبط العلاقة بين البرلمان والمؤسسات الدستورية، من خلال مراقبة المقتضيات المتعلقة بتقديم الميزانيات الفرعية أمام اللجان البرلمانية، وتأكيد الحدود الدستورية لاختصاص هذه اللجان في استدعاء رؤساء المؤسسات المستقلة أو مندوبيها.

وهنا ينبغي الانتباه إلى أن الاجتهاد الدستوري لا يجوز تجاوزه بمجرد اقتراح حضور الكاتب العام أو مسؤول إداري بدلاً من رئيس المؤسسة، إذا كان الأمر يتعلق باستدعائه للمثول أمام اللجنة في إطار المسطرة نفسها التي استبعدتها المحكمة. ومع ذلك، لا ينبغي الخلط بين منع الاستدعاء الإلزامي وبين إلغاء قيمة التواصل والتعاون المؤسساتي، أو تحويل الاستقلال إلى مبرر للقطيعة مع البرلمان.

لقد عرفنا في التجربة المغربية ممارسات سابقة اتسمت بانفتاح بعض رؤساء المؤسسات على البرلمان، ومن ذلك حضور، في بعض الأحيان وليس كلها، الرئيسين السابقين للمجلس الأعلى للحسابات، أحمد الميداوي وإدريس جطو، في مناسبات برلمانية مختلفة. وهي تجارب تؤكد أن التعاون المؤسساتي لا يتعارض في جوهره مع الاستقلال، وإن كانت الممارسة السابقة لا تنشئ بذاتها التزاماً دستورياً بالحضور. كما أن المقارنة بين مؤسسات مثل مجلس المنافسة والهيئة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها والمجلس الوطني لحقوق الإنسان والمجلس الأعلى للسلطة القضائية ينبغي ألا تقوم على مجرد عدد الحاضرين أو مستوى التمثيل، بل على طبيعة النصوص المنظمة لكل مؤسسة، وحدود استقلالها، والقنوات القانونية التي تؤطر علاقتها بالبرلمان.

ماذا لو انتقل البرلمان من مناقشة الحضور إلى مناقشة البرامج والاستراتيجيات؟

أعتقد أن هذا هو السؤال الأهم الذي ينبغي أن يتقدم على غيره في النقاش الحالي. فبدلاً من أن ينحصر اهتمام البرلمانيين في معرفة من حضر ومن غاب، ومن مثل المؤسسة ومن امتنع عن الحضور، ماذا لو جرى توجيه النقاش نحو مضمون الميزانيات، والبرامج التي تمولها، والاستراتيجيات التي تؤطر عمل المؤسسات، والنتائج المنتظرة من الاعتمادات المرصودة لها؟

لقد جاء القانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية بفلسفة جديدة في تدبير المالية العمومية، تقوم على ميزانية البرامج، وربط الاعتمادات بالأهداف والنتائج، وتعزيز نجاعة الأداء وتقييم السياسات والبرامج العمومية. وهذا التحول يقتضي ألا تظل مناقشة الميزانيات الفرعية أسيرة الأرقام التقليدية المتعلقة بنفقات التسيير والاستثمار والأجور والتجهيز، بل أن تنتقل إلى مناقشة مدى ارتباط الاعتمادات بالبرامج والأهداف، ومدى تحقق النتائج المعلنة، وأسباب الفوارق بين الإنجاز والبرمجة. وفي هذا الإطار، كان بإمكان البرلمان، مثلاً، أن يطلب من الحكومة والجهات المختصة توفير المعطيات المتعلقة بتقييم الاستراتيجية الخماسية للمجلس الأعلى للحسابات 2022-2026، وكان من الممكن أيضاً أن يشكل هذا التقييم أساساً لمناقشة الاعتمادات المقترحة للمرحلة المقبلة، ومدى ارتباطها بالأولويات الجديدة والنتائج المنتظرة.

وفي هذا السياق، تبرز أهمية المعطيات التي تتوفر عليها الإدارة المالية والإدارية للمؤسسات، والتي يضطلع الكاتب العام أو المسؤولون المكلفون بالتدبير بدور أساسي في إعدادها وتفسيرها. فمناقشة الوثائق والبيانات التي يعدها هؤلاء المسؤولون، من خلال القنوات القانونية المعتمدة، يمكن أن توفر للبرلمان مادة تقنية أكثر فائدة من الاقتصار على الجدل بشأن حضور رئيس المؤسسة أو غيابه. ولا يتعلق الأمر هنا بالدعوة إلى استدعاء الكاتب العام للمثول أمام اللجنة خلافاً للاجتهاد الدستوري، وإنما بالدعوة إلى استثمار الخبرة الإدارية والمالية التي تتوفر عليها المؤسسات، وتمكين البرلمان من الوثائق والمعطيات الضرورية لممارسة اختصاصاته.

إن السؤال الذي ينبغي أن يطرحه البرلمانيون ليس فقط: لماذا ارتفعت نفقات مؤسسة معينة؟ بل أيضاً: ما البرامج التي تبرر هذه النفقات؟ وما الأهداف التي تحققت؟ وما الأثر الذي أحدثته الاعتمادات العمومية؟ وهل تتناسب الموارد المرصودة مع النتائج المحققة؟ وهكذا تصبح مناقشة الميزانية مناسبة لتقييم الأداء، لا مجرد مناسبة لتسجيل المواقف بشأن الحضور والغياب.

نحو توازن جديد بين البرلمان والمؤسسات المستقلة

إن بناء علاقة سليمة بين البرلمان والمؤسسات الدستورية يقتضي تجاوز منطق المواجهة المتبادلة، والانتقال إلى منطق التعاون المسؤول. فالبرلمان مطالب باحترام استقلال المؤسسات وعدم تحويل مناقشة الميزانيات إلى مساءلة سياسية عن الاختصاصات الدستورية المحمية. وفي المقابل، فإن المؤسسات المستقلة مطالبة بالانفتاح على البرلمان، وتوفير المعطيات المالية والإدارية المتعلقة بتدبيرها، وتقديم المثال في الشفافية وحسن استعمال المال العام. كما أن الحكومة، باعتبارها الجهة التي تتولى تقديم مشروع قانون المالية، تتحمل مسؤولية توفير المعطيات الضرورية التي تمكن البرلمان من مناقشة الاعتمادات المخصصة لهذه المؤسسات على أساس موضوعي ومعلوماتي كاف.

ولا ينبغي أن ننسى أن المجلس الأعلى للحسابات نفسه يمارس رقابة مالية على المؤسسات العمومية، وأن البرلمان يمارس اختصاصاته في مراقبة المالية العامة وتقييم السياسات العمومية. ومن ثم، فإن مبدأ التوازن يقتضي أن تكون جميع المؤسسات، دون استثناء، قدوة في احترام قواعد الحكامة والمحاسبة والشفافية، كل في حدود اختصاصاته.

لقد دعوت في مقال سنة 2013 إلى التفكير في رقابة مالية متبادلة ومتوازنة بين البرلمان والمجلس الأعلى للحسابات، انطلاقاً من أن أي مؤسسة لا ينبغي أن تعتبر نفسها فوق مبادئ الحكامة التي تدعو غيرها إلى احترامها. وما زلت أعتقد أن هذه الفكرة تستحق التطوير، شريطة التقيد بالاختصاصات والضمانات الدستورية لكل مؤسسة.

ختاما: من طقوس الحضور إلى ثقافة النتائج

إن الجدل الحالي يكشف عن إشكال حقيقي في العلاقة بين البرلمان وبعض المؤسسات الدستورية، لكنه يكشف أيضاً عن فرصة لإعادة بناء هذه العلاقة على أسس أكثر نضجاً. فليس المطلوب أن يحضر كل رئيس مؤسسة بالضرورة حتى تتحقق المحاسبة، وليس المطلوب أيضاً أن يتحول الاستقلال إلى مبرر لعدم تقديم المعلومات أو ضعف التفاعل مع المؤسسة التشريعية. والمطلوب هو أن يتمكن البرلمان من معرفة أين تصرف الأموال العمومية، وكيف تصرف، وما النتائج التي تحققت بها، وأن تكون مناقشة الميزانيات مناسبة لتقييم البرامج والاستراتيجيات وربط الاعتمادات بالأداء.

إن السؤال الذي أقترح أن ننطلق منه اليوم ليس فقط: لماذا لم يحضر رئيس هذه المؤسسة أو تلك؟ بل: ماذا لو ناقشنا عروض المندوبين المكلفين بتقديم المعطيات المالية، واستراتيجيات المؤسسات، وأهدافها ونتائجها، وفق فلسفة القانون التنظيمي لقانون المالية؟ فربما يكون هذا المدخل أكثر إنتاجية في فك الاشتباك المؤسساتي، وأكثر انسجاماً مع روح دستور 2011 ومع التحولات التي تعرفها المالية العمومية. فالاستقلال يحمي المؤسسات من التدخل في اختصاصاتها، لكنه لا يعفيها من الشفافية؛ والرقابة تحمي المال العام، لكنها لا ينبغي أن تتحول إلى وصاية؛ والتعاون بين المؤسسات ليس انتقاصاً من استقلالها، بل هو أحد شروط نجاحها.

لقد آن الأوان للانتقال من جدل من حضر ومن غاب إلى سؤال أكثر أهمية: ماذا أنجزت المؤسسات بالأموال التي وضعت رهن إشارتها، وما الذي ستنجزه بها مستقبلاً؟ وكشف ذلك على العموم من قبل البرلمان والمؤسسة الدستورية المعنية في تآلف وانسجام، طبقا لروح الدستور ونصه والمواثيق الوطنية والدولية المتعلقة بالحكامة الجيدة والشفافية والمساءلة وحق المواطن في الحصول المعلومات.